El
proyecto de Ley CORA de Medidas de Reforma en la Administración de Justicia va
a atribuir la llevanza de los registros civiles a los registradores de la
propiedad y mercantiles, con la colaboración de notarios y juzgados de paz.
Esto va a garantizar la eficiencia del Registro Civil, su digitalización y
modernidad, superando el retraso actualmente existente. No cabe hablar de
privatización dado el carácter de funcionarios públicos de los registradores y
su dependencia funcional respecto del Ministerio de Justicia.
La Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, aprobada
con el apoyo de todos los grupos parlamentarios, ha ordenado la
desjudicialización del Registro Civil en España. El plazo de vacatio legis, prorrogado por el RDL 8/2014, de 8
de julio (a su vez convalidado por Ley 18/2014, de 15 de octubre) vence el
15 de julio de 2015 por lo que quedan pocos meses para su implementación
efectiva.
El Ministro de Justicia, en el debate de totalidad del proyecto de
ley de Medidas de Reforma en el ámbito de la Administración de Justicia y del
Registro Civil , ha anunciado que la llevanza de este Registro va a ser
efectuada por el Colegio de Registradores de la Propiedad, que será la
Corporación de Derecho Público que pondrá a disposición del Ministerio de
Justicia una plataforma electrónica en materia de Registro Civil y nacionalidad
que hará posible el Registro Civil electrónico.
La nueva organización del Registro Civil se basará en oficinas
generales del Registro Civil radicadas en las capitales de provincia, en las
islas y en las poblaciones de más de 100.000 habitantes, además de oficinas
consulares y con oficinas colaboradoras, que podrán ser los registros de la
propiedad, notarías y los juzgados de paz actualmente existentes .
Con ello se abandona el criterio de atribuir el Registro Civil a
una corporación específica, siguiendo la sugerencia del Consejo de Estado en su
dictamen de 25 de septiembre de 2014.
El
objetivo de la reforma legal es el desarrollo efectivo de un registro
electrónico que permita agilizar la tramitación de los expedientes relacionados
con el Registro Civil, pero manteniendo la infraestructura de oficinas físicas
a lo largo del territorio nacional. Además se pretende que el cambio, que no
cabe olvidar se enmarca en un proceso de reforma general de la Administración
Pública —el denominado programa CORA—, se haga con los menores perjuicios
posibles a los funcionarios actualmente encargados de las labores de registro.
En este sentido se va a garantizar que el empleo de los funcionarios, tanto
interinos como en propiedad, actualmente al cargo de funciones de Registro
Civil, tengan garantizada su estabilidad a través de su reasignación en otros
órganos de la Administración de Justicia.
La
configuración del Registro Civil como un registro electrónico debe permitir la
comunicación de los nacimientos y defunciones de forma telemática desde los
hospitales; la digitalización de los archivos; la reducción de los plazos de
tramitación; y en general la reducción de las quejas de los ciudadanos sobre
este servicio público, que actualmente genera el 50% de las quejas del Defensor
del Pueblo en materia de Administración de Justicia. Y es que en efecto el
diseño actual del Registro Civil se caracteriza por la dilación en los plazos
de tramitación y despacho, el dimensionamiento insuficiente de las plantillas
de empleados públicos que atienden a los ciudadanos y el horario insuficiente
de atención al público.
Un
Gobierno que quiere afrontar la reforma de la Administración Pública, impulsar
su modernización y agilizar los trámites para los ciudadanos, no podía sino
afrontar el problema del Registro Civil y apostar en su llevanza por
funcionarios que garanticen su eficiencia. No sólo desde la perspectiva de la
protección de los derechos civiles de los ciudadanos sino también desde una
perspectiva de análisis económico era necesario un giro en la llevanza del
Registro. La agilidad en los trámites de la Administración Pública es también
un factor que incide en el cuadro macroeconómico de un Estado y debe ser tomado
en consideración.
En
este sentido la decisión de asignar la llevanza del Registro Civil a los
registradores de la propiedad y mercantiles, con la colaboración en
determinadas materias de los notarios, es coherente y en modo alguno puede ser
considerado una privatización de la función registral.
Los registradores de la propiedad y mercantiles en España —junto a
los notarios— fueron pioneros en la digitalización y gestión informatizada de
los registros de la propiedad inmobiliaria, de bienes muebles y del registro
mercantil. Pocos países del mundo tienen un sistema que permite la
consulta on line de los asientos registrales, que permite
conocer la titularidad y cargas de los inmuebles, como los datos inscritos de
las sociedades mercantiles, incluidas sus cuentas depositadas. Notarios y
registradores en España han implantado un sistema de presentación telemática de
escrituras públicas que garantiza la seguridad jurídica en la contratación
tanto mercantil como inmobiliaria. Lo lógico es aspirar a un nivel de
informatización similar en el Registro Civil, que hoy en día no existe.
También es coherente la atribución a los registradores porque la
labor de calificación e inscripción registral no es una labor judicial. Es mucho
más propia de registradores, como se pretende, que de jueces o funcionarios
encuadrados en la Administración de Justicia. El juez tiene como misión
constitucional juzgar y hacer ejecutar lo juzgado , mientras que la
función registral se refiere a la determinación y publicación de situaciones
jurídicas al margen de cualquier controversia judicial. La función registral
está más cercana a la denominada jurisdicción voluntaria que a la estrictamente
jurisdiccional .
Cuando un registrador califica no está decidiendo un pleito o
resolviendo un litigio, sino publicando erga omnes una
situación o relación jurídica que estima adecuada a Derecho. Lo inscrito goza
de una presunción de validez derivada del filtro de la calificación registral,
pero dicha presunción iuris tantum puede
ser desvirtuada, esta vez sí ante los tribunales .
Cuando surge contienda sobre la validez de lo inscrito es donde ya sí tiene
sentido la competencia judicial. Por eso la calificación registral se recurre
ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, y la decisión de
ésta ante los tribunales.
Lo
mismo ocurre en el ámbito de los registros de la propiedad y en los registros
mercantiles, donde lo publicado goza de presunción de validez, como
consecuencia del filtro de la titulación auténtica (ya el notario debe adecuar
la voluntad de las partes al ordenamiento jurídico) y de la calificación del
registrador. Por eso el Registro de la Propiedad y el Mercantil no es llevado
por jueces, sino por funcionarios especializados en la calificación,
inscripción de derechos y publicidad frente a terceros de situaciones
jurídicas. Y al igual que ocurre con el Registro Civil, las decisiones tomadas
por los registradores son recurribles ante la Dirección General de los
Registros y del Notariado, o directamente ante los tribunales por vía de juicio
verbal. También cabe recurrir las decisiones del Centro Directivo ante la
jurisdicción.
Es también de destacar como esa jurisdicción ante la que se
recurre la calificación registral, tanto en los registros de la propiedad, como
en los mercantiles, como en el Registro Civil, es la civil ordinaria, y no la
contencioso-administrativa, en la medida que la materia discutida es civil y no
administrativa .
Se
suele encuadrar así la naturaleza jurídica de los notarios y registradores en
la jurisdicción voluntaria, o al menos en una situación de función pública
especial.
Lo
que en ningún caso puede considerarse es que la atribución de la gestión del
Registro Civil sea una privatización. No solo porque la titularidad de los
asientos en todo tipo de registro público —también en los registros de la
propiedad y mercantiles— es del Estado, derivada de la competencia exclusiva
del Estado sobre la ordenación de instrumentos y registros públicos (como
proclama con claridad el art. 148.1.8 CE) sino porque los Registradores de
la propiedad y mercantiles encargados de su llevanza son funcionarios públicos.
El Tribunal Constitucional ha insistido siempre en el carácter de
funcionarios públicos de los notarios y de los registradores de la propiedad y
mercantiles. Así en su sentencia 4/2014, de 16 de enero, al pronunciarse sobre
la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2009, de 28 de abril, sobre recursos
contra la calificación negativa de títulos en materia de derecho catalán,
recuerda su doctrina sentada en la sentencia 120/1992, de 21 de febrero, sobre
el carácter de funcionarios públicos que tienen notarios y registradores.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
sostiene igualmente este carácter de funcionario público. Un ejemplo entre
mucho es la sentencia de 4 de julio de 2012 sobre notarios y registradores
adscritos a la Dirección General de los Registros y del Notariado , que
reitera lo dispuesto en la sentencia de 24 de octubre de 2000 .
No es argumento en contra la sentencia del Tribunal de Justicia de
la Unión Europea en el asunto C-154/1008 que a veces se cita como argumento
sobre el carácter más profesional que funcionarial de los registradores, pues
está referido a su condición de liquidador de impuestos de transmisiones
patrimoniales y actos jurídicos documentados, cuando las Comunidades Autónomas
les encomiendan su gestión, cuestión que está más bien referida al sometimiento
o no a IVA de su actuación en este caso, en el que no actúan como funcionarios
de la Comunidad Autónoma, sino en función de encomienda .
En cualquier caso el carácter de funcionarios públicos, sancionado
por el art. 274 Ley Hipotecaria, excluye de raíz el debate sobre la
privatización de los Registros . El Colegio de Registradores igualmente es
una corporación de derecho público dependiente jerárquicamente del Ministerio
de Justicia a través de la Dirección General de los Registros y del
Notariado .
Desde un punto de vista de Derecho comparado, la solución de
atribuir la llevanza de los registros civiles a registradores, es decir a
funcionarios desconectados de la Administración de Justicia, está generalizada.
Por poner algunos ejemplos, en Alemania se atribuye a fedatarios independientes
denominados Standesbeamter; en Francia e Italia
dependen de los municipios; en Portugal también son funcionarios registradores
que no son jueces; en Brasil los registradores son empleados públicos
designados por un procedimiento público especial y sujetos a un régimen
jurídico especial. En Inglaterra y Gales funciona el General Register Office dependiente tras la Statistics and Registration Service Act de 2008 de
una oficina independiente del Gobierno que es la Oficina de Estadísticas
Nacionales .
Debe destacarse que el Ministerio de Justicia, en el desarrollo
del proyecto de ley de Medidas de Reforma en el ámbito de la Administración de
Justicia y del Registro Civil, ha obtenido el apoyo del Colegio de
Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, el cual se ha dotado
recientemente de presupuesto propio para acometer la reforma del Registro
Civil, que en lo sucesivo será fundamentalmente electrónico. Se ha pasado así
de una posición inicialmente contraria de los propios registradores a la llevanza
del Registro Civil manifestada en la Tercera Asamblea General de Registradores,
a un clima de colaboración recíproca en la consecución del proyecto francamente
alentadora para el logro de los objetivos perseguidos.
En la actualidad está en tramitación la realización de una
encomienda —la tercera— para la gestión de los expedientes de adquisición de
nacionalidad por residencia por parte del Colegio de Registradores de la
Propiedad y Mercantiles de España. En los dos primeros años de experiencia de tales
encomiendas de gestión se despacharon más de 400.000 expedientes de
nacionalidad, lo que ha demostrado la eficiencia en la gestión llevada a cabo
por los registradores, con la colaboración —en el trámite de la jura— por parte
de los notarios .
Las
características del nuevo Registro Civil que el 15 de julio de 2015 se va a
implantar, van a ser las siguientes:
· a) va a
ser un registro único para toda España, de carácter electrónico (art. 3 Ley
20/2011), sin perjuicio de la infraestructura territorial que tras la
modificación legislativa que se pretende van a dispensar los registros de la
propiedad y mercantiles, así como los juzgados de paz y las notarías;
· b) va a
ser un registro jurídico, no meramente administrativo, dependiente del Estado a
través de la Dirección General de los Registros y del Notariado del Ministerio
de Justicia (art. 2 Ley 20/2011). Es un Registro jurídico por los efectos
jurídicos que la inscripción produce, no meramente estadísticos o de publicidad
noticia, sino con eficacia erga omnes;
· c) va a
ser un registro individual (art. 5 Ley 20/2011), de folio personal
informatizado único, de manera que se suprimen las secciones actualmente
existentes de nacimientos, matrimonios, defunciones, y tutelas y otras
representación legales. Y se sustituyen por la inscripción sucesiva y de forma
cronológica, en el folio abierto a cada persona física, de los hechos y actos
inscribibles ;
Y los
principios por los que se va a regir, van a ser los siguientes:
· a) Principio
de titulación auténtica: el documento auténtico, sea original o testimonio,
judicial, administrativo, notarial o registral es título suficiente para
inscribir el hecho o acto que accede al Registro Civil (art. 27.1 Ley 20/2011);
· b) Principio
de legalidad: los encargados del Registro Civil deben comprobar la legalidad de
los hechos y actos cuya legalidad se pretende, según resulte de los documentos
que los acrediten y certifiquen, examinando la legalidad y exactitud de dichos
documentos (art. 13 Ley 20/2011); así el encargado debe controlar la legalidad
de las formas extrínsecas del documento, la validez de los actos y la realidad
de los hechos contenidos en éste (art. 30 Ley 20/2011);
· c) Principio
de oficialidad: no se basa en la rogación, sino que los encargados del Registro
Civil deben practicar la inscripción oportuna cuando tengan en su poder los
títulos necesarios (art. 14 Ley 20/2011), todo ello lógicamente cuando tras la
calificación procedente los juzguen ajustados a la legalidad;
· d) Principio
de publicidad: los ciudadanos tendrán libre acceso a los datos que figuren en
su registro individual. También es público para administraciones y funcionarios
públicos, en el desempeño de sus funciones. Se exceptúan del régimen general de
publicidad los datos especialmente protegidos (art. 15 Ley 20/2011);
· e) Principio
de exactitud: se presume que los hechos inscritos existen y los actos son
válidos y exactos mientras el asiento no se rectifique legalmente (art. 16.2
Ley 20/2011);
· f) Principio
de eficacia constitutiva: tiene carácter constitutiva de la situación jurídica
en los casos previstos por la ley (art. 18 ley 20/2011);
· g) Presunción
de integridad e inoponibilidad: el contenido del Registro se presume íntegro
respecto de los hechos y actos inscritos, siendo oponibles a terceros desde que
accedan al Registro (art. 19 Ley 20/2011);
· h) Principio
de economía procesal (art. 10 Ley 20/2011) pues se va posibilitar la
presentación de los documentos en cualquier oficina registral, dado el carácter
electrónico y único del Registro Civil, sin merma de la calificación
independiente por parte de cada registrador.
Todos
estos principios se adecuan plenamente con los principios registrales propios
de otros Registros jurídicos, como el Registro de la Propiedad y Mercantil,
igualmente basados en los principios de titulación auténtica, legalidad,
presunción de exactitud e inoponibilidad.
Se
diferencian de ellos en la inexistencia de principios de rogación, prioridad o
fe pública registral, por no ser registros de carácter patrimonial y por la
prevalencia del interés público frente al privado. Pero el hecho de que los
registradores sean los funcionarios públicos del Estado especializados según
nuestro ordenamiento jurídico en la calificación de titulación con eficacia
jurídica, da garantía de una buena prestación de este servicio público. Y la
subordinación del Colegio de Registradores al Ministerio de Justicia va a
garantizar la permanencia en la titularidad estatal del Registro Civil.
Para quien tiene encomendada la planificación de los registros
civiles, la programación y distribución de los medios materiales y personales
precisos para su funcionamiento, su organización, dirección e inspección, así
como la planificación estratégica, la dirección y la ejecución de la
modernización tecnológica de los Registros Civiles es
una satisfacción impulsar un proyecto que va a situar al Registro Civil español
al nivel que le corresponde a un Estado europeo moderno.
No hay comentarios:
Publicar un comentario